#50 Schweizer Parlament: Die drei Defizite des Ständerats


Das Schweizer Parlament setzt sich aus zwei Kammern (Räten) zusammen. Da wäre einerseits der Nationalrat, die grosse Kammer (200 Sitze), welcher die Bevölkerung der Kantone in etwa proportional abbildet. Andererseits gibt es den Ständerat, die kleine Kammer (Senat; mit 46 Sitzen), welcher sich aus je zwei Vertretern der einzelnen Staaten (Kantone/ Stände) zusammensetzt (ehemalige Halbkantone werden nur durch einen Ständerat vertreten).

Im allgemeinen werden nur erfahrenere und etwas ältere Politiker in den Ständerat gewählt – was dem Anspruch als Senat (Ältestenrat) auf freiwilliger Basis entgegenkommt. Obwohl die Ständeräte als Vertreter ihrer Kantone gewählt werden, sind sie – ebenso wie die Nationalräte – nur sich selbst gegenüber verpflichtet und können ihre Entscheide frei fällen.

Beide Räte stehen gleichberechtigt nebeneinander, d.h. ein Beschluss ist nur gültig, wenn er von beide Räte  in der selben Fassung verabschiedet wurde.

Ich sehe den Ständerat als Fehlkonstruktion – dies obwohl der Ständerat in seinen Entscheiden meinen eigenen Ansichten häufig näher steht als es der Nationalrat tut. Mit Fehlkonstruktion meine ich, dass es eine undemokratische Institution ist. Drei Konstruktionsfehler stechen mir ins Auge:

1.  Die Ständeräte sind nur sich selbst gegenüber verpflichtet.

2.  Im Ständerat sind Mehrheiten ohne Bevölkerungsmehrheit möglich.

3.  Ständerat und  Nationalrat sind politisch völlig gleichwertig.

1.
Es ist schon sehr merkwürdig, dass die Kantonsregierungen kein Weisungsrecht für ihre angeblichen Vertreter im Ständerat haben. Eigentlich müsste ein Ständerat immer für den maximalen Vorteil seines Kantons kämpfen – jederzeit! Denn dafür wurde er schliesslich gewählt: Um die Interessen seines Kantons zu vertreten. Nichts anderes sollte ihn kümmern – nicht seine persönlichen Präferenzen (Wiederwahlwahrscheinlichkeit), nicht seine Parteizugehörigkeit und auch nicht seine wirtschaftlichen Verflechtungen. Und da kein Mensch so neutral ist braucht es eine Weisung (Instruktion) seiner Kantonsregierung.
Meinetwegen wäre für dieses Amt auch nicht unbedingt eine Wahl notwendig: Die Kantonsregierungen könnten auch einfach selbst ihre Vertreter ernennen und entsenden. – Schliesslich wurden die Kantonsregierungen vom Volk zur Regierung ihrer Kantone gewählt, also sollte auch die Politik dieser Regierung im Ständerat vertreten werden – zwei Mal zu wählen verkompliziert (und verteuert) die Sache nur unnötig und schwächt unter Umständen die Position der Kantonsregierungen auf Bundesebene (z.B. könnte in der im Proporz gewählten Regierung eine rechte Mehrheit gewählt sein – in den Ständerat werden dann aber im Majorz zwei Linke, zwei Liberale oder eine Mischung wie links/rechts, links/liberal oder liberal/rechts gewählt – die Position der Regierung – rechts – wäre in jedem Fall mindestens geschwächt, maximal sogar ins Gegenteil verkehrt).

2.
Im Ständerat haben zwanzig Kantone je zwei Ständeräte (jeder Kanton hat also zwei Stimmen) und sechs Kantone je nur einen Ständerat. Es wird also die reine Existenz eines Kantons vertreten. Es gibt keinerlei Rücksichtnahme auf Unterschiede in der Struktur dieser Kantone – wie z.B. der Fläche des Gebiets, der Bevölkerung, der Gliederung in Stadt und Land oder der wirtschaftlichen Leistung. Alle sind gleich, alle zählen gleich viel.

Wären die Kantone der Schweiz in etwa gleich dicht bevölkert, dann wäre dies überhaupt kein Problem. Selbst wenn ein oder zwei einzelne Kantone massiv mehr oder weniger Einwohner hätten, so wäre dies ohne Probleme zu verkraften – da eine Mehrheit der Stände immer einer Bevölkerungsmehrheit entspräche oder wenigstens sehr nahe käme.
Die heutige Situation ist aber eine andere: Die Schweiz ist politisch in zu kleine Gebiete unterteilt. So kommt es, dass die Schweizer Bevölkerung extrem ungleich auf die 26 Kantone verteilt ist und über 50% der Bevölkerung in nur fünf Kantonen (ZH, BE, VD, AG, SG) leben.

Aufgrund dieses Ungleichgewichts (verursacht durch die kleinräumige politische Gliederung) sind im Ständerat Mehrheiten möglich, welche WEIT WENIGER als 50% der Bevölkerung vertreten. Im extremsten Fall kann im Ständerat eine Bevölkerungsminderheit von 19% eine Mehrheit erreichen (AI, OW, UR, GL, NW, AR, JU, SH, ZG, SZ, NE, GR, TG und SO haben zusammen eine Mehrheit von 24 Stimmen, vertreten aber nur 19% der Bevölkerung).

Das Problem sehe ich also nicht darin, dass einzelne kleine Kantone gleich viel Gewicht wie bevölkerungsreiche Kantone haben. Viel mehr ist das extreme Ungleichgewicht von kleinen zu grossen Kantonen ein ernstes demokratisches Problem. Es existieren schlicht und einfach zu viele kleine und Kleinstkantone[1]. (Artikel mit Diagrammen dazu: #44 Kantonsgrössen nach Einwohnerzahl und #41 Kantonsmacht im Schweizer Parlament.)

3.
Unter Punkt zwei habe ich ein erstes Problem diskutiert, welches sich aus der Vernachlässigung der Struktur der Kantone ergibt. Ein ähnlicher Fall ergibt sich aus den ökonomischen Ungleichgewichten.

Der Ständerat vertritt die Kantone – also nehmen wir die finanzielle Perspektive eines Kantons ein: Kantone müssen einerseits Geld abgeben und bekommen andererseits wieder Geld.
An wen muss Geld abgegeben werden? Einerseits an den Bund, andererseits an andere Kantone – direkt (z.B. NFA-Kantonsanteil) oder indirekt (z.B. landwirtschaftliche Direktzahlungen, NFA-Bundesanteil und soziale Wohlfahrt).
Von wem bekommen Kantone Geld? Ausschliesslich von anderen Kantonen (= Transferföderalismus) – direkt oder indirekt.

Kantone müssen für zwei grundverschiedenen Dinge Geld an den Bund abgeben: Erstens soll der Bund dafür direkt Aufgaben erfüllen (Militär, Aussenpolitik, Eidg. Hochschulen, etc.); zweitens fungiert der Bund als grosser Umverteiler, d.h. er nimmt das Geld mancher Kantone und schenkt es anderen. Es sollte klar sein, dass ich hier die zweite Funktion des Bundes beanstande.

Schaut man sich die Einnahmen des Bundes an, dann sieht man, dass mindestens 2/3 seiner Einkünfte aus den Kantonen stammen (z.B. MwSt. 32.9% und dir. BSt. 28.5%, siehe hier)[2].
Dabei ist auch klar, dass die absoluten Beträge in gröbsten Zügen proportional zur Einwohnerzahl der Kantone ist. Im Detail kann es natürlich zu einigen Abweichungen kommen (z.B. zahlt Zug im Verhältnis zu seiner Bevölkerung extrem viel). Aber da es wie gesagt in grober Schätzung proportional sein wird, kann man auch die Zusammensetzung des Nationalrates als „gerecht“ ansehen. Dort ist die Bevölkerung proportional vertreten und für die meisten Kantone ist damit vermutlich auch der wirtschaftliche Anteil in etwa angemessen berücksichtigt. Alles ganz nach dem Schema: Wer viel bezahlt, der darf auch mehr bestimmen – wer nichts bezahlt, der darf auch nicht mitreden.

So zahlt der grösste Kanton – Zürich – gewaltige Beträge an die Eidgenossenschaft (und andere Kantone) und bekommt dafür das grösste Kontingent an Nationalratssitzen. Das winzige Uri bezahlt eigentlich überhaupt nichts – im Gegenteil, in Summe bezieht es nur Geld von den anderen Kantonen – und so erhält es auch nur einen einzigen Nationalratssitz.

Nun drängt sich mir aber die Frage auf, wie sich denn die Gleichheit im Ständerat rechtfertigen lässt. Wäre der Ständerat – wie beispielsweise in Irland – nur beratend tätig, dann sähe ich kein Problem. Doch dem ist nicht so! Der Ständerat ist politisch völlig gleichwertig und genauso mächtig wie der Nationalrat.

Wiederum muss ich betonen: Ich sehe das Problem nicht darin, dass einzelne kleine Kantone das gleiche Stimmgewicht haben wie bevölkerungsreiche Kantone haben. Würden nämlich alle Kantone pro Ständerat gleich viel an den Bund einzahlen, dann gäbe es kein Problem (gleicher „Mitgliederbeitrag“ für alle).

Ich sehe das Problem also vor allem darin, dass der Bund mit Geldern proportional zur Wirtschaftskraft der Kantone versorgt wird – im Gegenzug aber nur eine Kammer dies ungefähr reflektiert. Dies führt dazu, dass im Ständerat die einen Kantone über das Geld von anderen Kantonen verfügen können[3].

Weniger dramatisch wäre das Bild auch, wenn sich der Ständerat auch nur zu Geschäften welche direkt die Kantone betreffen äussern würde. Bei allen „gesamtschweizerischen“ Geschäften würde dann der Nationalrat alleine entscheiden. Die Situation wäre etwas entschärft, für mich aber immer noch unbefriedigend – auch wäre es nicht ganz leicht zu entscheiden welches nun kantonale und welches schweizerische Geschäfte sind.

Auswirkungen
Diese Konstruktionsfehler des Ständerates haben Auswirkungen in zwei Bereichen:

1. Ethisch: Das System ist undemokratisch – gewisse Bevölkerungsanteile werden ungenügend vom Parlament vertreten; andere Bevölkerungsanteile kommen zu massiv mehr Einfluss als es ihnen demokratisch oder wirtschaftlich zustehen würde. Speziell in Aktionen der Vereinigten Bundesversammlung ist dies besonders verwerflich – mit welchem Recht dürfen Appenzeller, Glarner, Urner, Jurassier, etc. über ihren Bevölkerungsanteil hinaus an einer Bundesratswahl teilhaben? Warum werden Zürcher, Berner, Waadtländer in diesen Wahlen massiv unter ihren Bevölkerungsanteil unterdrückt? (Artikel mit Diagrammen dazu: #39 Wie gut sind die Kantone im Parlament vertreten?)

2. Finanziell: Das System führt zwangsläufig zur (verschleierten) Ausbeutung der finanzkräftigen und grossen Kantonen. Dies manifestiert sich schon heute: So zahlen nur acht Kantone Beiträge an den NFA – der Rest empfängt Gelder. Unter diesen acht Geberkantonen (ZH, ZG, GE, SZ, BS, VD, NW, BL) befinden sich allein vier, welche zu den sieben Kantonen mit den geringsten landwirtschaftlichen Direktzahlungen gehören (ZG, GE, BS, NW). Die Geberkantone werden also gleich zweimal für den selben Tatbestand zur Kasse gebeten: 1. Zahlen sie die landwirtschaftlichen Direktzahlungen indirekt über den Bund an unterentwickelte Kantone mit viel Landwirtschaft. 2. Müssen sie direkt NFA an landwirtschaftlich geprägte Kantone zahlen, weil diese unterentwickelt sind.
Das System entscheidet immer zu Ungunsten der grossen und finanzkräftigen Kantone – niemals wird sich eine Entscheidung gegen die Mehrheit an kleinen Kantonen – die immer auf der Gewinnerseite stehen – durchsetzen können. (Artikel mit Diagrammen dazu: #33 Geben und nehmen.)

——

[1] Das Problem des Ungleichgewichts von grossen zu kleinen Kantonen könnte theoretisch natürlich auch umgekehrt behoben werden: Es ist nicht unbedingt nötig, dass die kleinen Kantone fusionieren (untereinander oder mit grösseren Kantonen); genau so gut könnte man auch die grossen Kantone in viele kleinere Kantone aufteilen. Allein Zürich könnte man in seine zwölf Bezirke teilen – und KEINER dieser neuen Kantone wäre kleiner als Appenzell i.R.! Nur wäre ein solcher Lösungsansatz ein furchtbarer Anachronismus und eine ungeheure Verschwendung von Ressourcen. Doch als Drohkulisse sollte man diese Option vielleicht ins Auge fassen, um den kleinen Kantonen einen Grund zu geben ihrerseits vernünftig zu handeln.

[2] Eine Anmerkung: Bis jetzt konnte ich noch nicht in Erfahrung bringen, zu welchen Anteilen die Kantone den Bund finanzieren. Als Mass kann nur die direkte Bundessteuer genommen werden (und evt. die Bevölkerungsanteile); besonders stossend ist, dass gerade bei der grössten Einnahmequelle des Bundes – der Mehrwertsteuer – nicht bekannt ist wie gross die effektiven Kantonsbeiträge sind.

[3] Mir geistert folgender Gedanke durch den Kopf: Pro prozentualem Anteil an den Räten sind die Kantonsabgaben zu berechnen. So würde der Ständerat bleiben wie er ist, pro Sitz (= 2.17% Anteil des Ständerats) ist ein jährlich zu definierender Festbetrag fällig, z.B. 500 Mio. SFR. Ebenso im Nationalrat, welcher etwas billiger sein sollte (ein Sitz = 0.5% Anteil des Nationalrates), vielleicht 180 Mio. SFR. So käme man auf 200 x 180 Mio. SFR + 46 x 500 Mio. SFR = 59’000 Mio. SFR dem heutigen Bundesbudget schon ziemlich nahe.
Noch kurz die Modellrechnung für zwei Kantone: Zürich müsste 34 x 180 + 2 x 500 = 7’120 Mio. SFR „Mitgliederbeiträge“ bezahlen (= ca. 5250 SFR pro Person); Uri hingegen müsste 1 x 180 + 2 x 500 = 1’180 Mio. SFR an den Bund abliefern (= ca. 33’400 SFR pro Person). Auf diese Weise würden die kleinen Kantone schnell davon abkommen für jeden einzelnen Mini-Kanton zwei Ständeräte nach Bern zu schicken. Die kleinen Kantone könnten sich zusammentun und gemeinsam – mit nun vernünftigem Bevölkerungsanteil dahinter – einen Ständerat entsenden und finanzieren.

5 Gedanken zu „#50 Schweizer Parlament: Die drei Defizite des Ständerats

  1. Ich finde deine Überlegungen interessant und durchaus auch diskussionswürdig. Persönlich stimme ich mit dir aber und in Punkt 1 überein. Die Kantonsregierungen sollten ihre Vertreter wählen und bindend instruieren dürfen. Hingegen kann ich dir (zugegebenermassen als überzeugter Föderalist) bei Punkt 2 und 3 nicht zustimmen, und zwar aus folgenden Gründen: Es stimmt, dass bevölkerungsschwache Kantone massiv übervertreten sind. Aber genau dies ist doch der Zweck einer zweiten Kammer. Während in der ersten Kammer die bevölkerungsstarken Kantone wie ZH, BE oder VD (zu Recht) mit mehr Sitzen vertreten sind als etwa AI oder NW, sind in der für einen föderalistischen Staat typischen zweiten Kammer alle Bundesglieder mit gleich vielen Sitzen vertreten (deshalb finde ich es auch ein Unding, dass ehemalige Halbkantone nur einen Vertreter haben). Kammer 1 verwirklicht das Demokratieprinzip, Kammer 2 das Föderalismusprinzip. Beide Grundsätze sind für die Schweizer Staatsorganisation wesentlich und gleichrangig. Auch in den USA, dem m. E. hinsichtlich der föderalistischen Staatskonzeption ausgereiftesten Staat, gibt es gewaltige Bevölkerungsunterschiede bei den Einzelstaaten (CA hat meines Wissens etwa 35 Mio., WY etwa 500’000 Einwohner). Trotzdem hat jeder Staat zwei Sitze im Senat. Zu Punkt 3: Um es vorweg zu nehmen: Ich bin ohnehin gegen einen Finanzausgleich, der nämlich nur zu gegenseitigen Abhängigkeiten und Kompetenzwirren führt. Jedes Bundesglied soll selbst sehen, wie es seine Ausgaben bestreiten will (und kann). Ich befürworte deshalb auch einen Konkurrenzföderalismus, wie er in den USA besteht. Deinem Vorschlag aber, dass die zweite Kammer der ersten nicht gleichwertig sein soll, kann ich auf keinen Fall zustimmen, und zwar haupsächlich aus dem bereits genannten Grund, dass die Prinzipien der Demokratie und des Föderalismus gleichgestellt sind. Keinem von ihnen darf ein Vorzug gewährt sein. Darum bin ich auch der Ansicht, dass die Vereinigte Bundesversammlung eine Fehlkonstruktion ist, da der Ständerat bei der Wahl der Bundesräte und der Bundesrichter durch das Stimmenübergewicht des Nationalrates unterlegen ist. Ich stelle gerade fest, dass ich schon ziemlich viel geschrieben habe. Ich hoffe, ich konnte meinen Standpunkt ausreichend deutlich machen.

    • Keine Sorge: Über einen langen Kommentar freue ich mich doch!
      Im Grunde plädiere ich nur für eines: Eine Gebietsreform mit höchsten 10 Kantonen von annähernd gleicher Bevölkerungsstärke (lieber sogar nur fünf oder sechs Kantone!). Und diese „gerechten“ Kantone sollen dann auch in einer kleinen Kammer alle gleich lange Spiesse haben. Das wäre aus meiner Sicht die Einzige vernünftige und gerechte Lösung.
      Was mich wahnsinnig aufregt ist die himmelschreiende Ungerechtigkeit: Bei einer diskriminierten Minderheit schreit nämlich alle Welt auf, bei einer diskriminierten Mehrheit (die fünf bis sechs grossen Kantone der Schweiz) finden dies aber anscheinend alle in Ordnung – und eine schleichende Ausbeutung wird toleriert.

  2. Ich kann deinen Unmut über diese (tatsächlich bestehende) Ungerechtigkeit durchaus nachvollziehen. Aber gerade sie ist das Zugeständnis, das den kleinen Kantonen gemacht werden musste, damit sie ihre völkerrechtliche Staatsqualität aufgaben und der Eidgenossenschaft beitraten. Sie ist m. E. jedem Bundesstaat wesensimmanent.

  3. Interessante Standpunkte. Wenn Demokratie bedeutet, dass jeder Bürger oder jeder Franken Steuerabgabe dass gleiche Stimmgewicht haben sollte, gäbe es wohl sehr wenige Bundesstaaten auf der Welt, da kleine und arme Staaten sich so einer „gerechten Demokratie“ nie anschliessen würden, es sei denn, man muss das kleinere Uebel in Extremsituationen wie Krieg etc. wählen. Stellt Euch vor, Deutschland z.B. würde politisches Gewicht in der EU gemäss Beitragszahlungen oder Bevölkerungszahl fordern, dann wäre es wohl nicht weit gekommen mit der europäischen Einigung. Oder stellt Euch vor, dass Frankreich von Luxemburg und Belgien fordert, sie sollten zu Gunsten dieser Art von Demokratie untereinander oder mit Frankreich fusionieren… Vielleicht kommt Euch der Vergleich etwas weit hergeholt vor, aber das ist der einzige Bundesstaat „in the making“, der mir in den Sinn kommt, und ähnlich wird man 1845 bei uns gedacht haben.
    Ich denke auch nicht, dass der Ständerat weniger demokratisch legitimiert ist als eine Kantonsregierung – schliesslich wurde er direkt vom Stand (d.h. Stimmvolk eines Kantons) gewählt, während die Regierung von Kantonsparlamenten gewählt wird, wo situativ Koalitionen geschmiedet werden, welche nicht unbedingt bei jedem Stimmbürger Unterstützung finden.
    Der Finanzausgleich ist zwar nicht immer einleuchtend (siehe z.B. „Strukturförderung“ in Form von wenig gebrauchten Strassen und Tunnel), doch ein Muss, wenn man eine Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion bilden möchte.

    • Salut Sven – auch Lucas Forrer hat es schon angesprochen: Man muss kleinen Gebieten gewisse Zugeständnisse machen, da sie sich sonst gar nicht in einen Bundesstaat eingliedern wollen.
      Nur ändert dies nichts an der Ungerechtigkeit gegenüber der Bevölkerung von grösseren Gebieten. Besonders schlimm am Schweizer System finde ich vor allem das extreme politische Übergewicht der kleinen Gebiete – im Ständerat haben die kleinen Kantone mit 24 Standesstimmen eine Mehrheit mit NUR 19% der CH-Bevölkerung!
      Eine gewisse Anpassung oder Korrektur dieses krassen Missverhältnisses sollte doch möglich sein – wäre z.B. eine Mehrheit mit nur 40% der CH-Bevölkerung nicht auch noch genug Bevorteilung? Zum Vergleich: Eine Mehrheit der grossen Kantone im Ständerat entspricht 84% der CH-Bevölkerung! (Artikel zum Missverhältnis: #41)
      Auch kann man sich fragen, ob sich die Machtverhältnisse nicht doch geändert haben: Könnte sich das Appenzell wirklich als Enklave innerhalb der Schweiz und innerhalb eines anderen Kantons behaupten – ohne Handelsmöglichkeit, einem St. Galler Handelsembargo völlig ausgeliefert?

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